Am Nachmittag des 1. September 1948 wählen die Mitglieder des Parlamentarischen Rats in Bonn Konrad Adenauer zu ihrem Präsidenten. Der CDU-Politiker übernimmt den Vorsitz einer Versammlung, die festlegen soll, wie Deutschland künftig regiert wird – zunächst allerdings nur in den drei westlichen Besatzungszonen.
In der Pädagogischen Akademie am Rhein stehen dafür Räume und Büros bereit. Die Landtage der elf westdeutschen Länder haben 65 stimmberechtigte Mitglieder entsandt. Fünf Vertreter Berlins beraten mit, dürfen aber nicht abstimmen. Einen gewählten deutschen Bundestag gibt es noch nicht. Die höchste Gewalt liegt weiterhin bei den Besatzungsmächten.
Während die Abgeordneten ihre Arbeit aufnehmen, bringen Flugzeuge Lebensmittel und Kohle in die blockierten Westsektoren Berlins. Die Zusammenarbeit der vier Siegermächte ist zerbrochen. Der Rat muss unter diesen Bedingungen einen Staat ermöglichen, dessen Regierung handeln kann und dessen Verfassung eine neue Diktatur verhindern soll.
Der Auftrag kommt aus Frankfurt
Zwei Monate zuvor, am 1. Juli 1948, hatten die Militärgouverneure der Vereinigten Staaten, Großbritanniens und Frankreichs die Regierungschefs der westdeutschen Länder nach Frankfurt bestellt. Im Gebäude der ehemaligen IG Farben übergaben sie ihnen drei Schriftstücke, die als „Frankfurter Dokumente“ bekannt wurden.
Das erste Dokument enthielt den Auftrag, eine demokratische Verfassung auszuarbeiten. Die Länder sollten darin ihre Rechte behalten, während eine gemeinsame Regierung genügend Befugnisse erhielt, um überregionale Aufgaben zu erfüllen. Die Verfassung sollte außerdem die persönlichen Rechte und Freiheiten schützen.
Das zweite Dokument verlangte Vorschläge zur Überprüfung der Ländergrenzen. Das dritte kündigte ein Besatzungsstatut an: Die Alliierten würden weiterhin etwa über die Außenbeziehungen entscheiden und wichtige wirtschaftliche Fragen kontrollieren.
Die Ministerpräsidenten sollten bis zum 1. September eine Versammlung einberufen, die die Verfassung ausarbeitet. Ein westdeutscher Staat konnte aber die Teilung Deutschlands verfestigen. Vertreter der sowjetischen Zone waren in die Verfassungsarbeit nicht einbezogen.
Warum der Text „Grundgesetz“ heißen soll
Vom 8. bis 10. Juli berieten die Ministerpräsidenten im Hotel Rittersturz bei Koblenz über ihre Antwort. Sie wollten den Auftrag annehmen, bestanden aber auf dem vorläufigen Charakter des neuen Staates. Eine endgültige Verfassung für Deutschland sollte erst entstehen, wenn die Menschen im ganzen Land frei darüber entscheiden konnten.
Deshalb schlugen sie vor, das Regelwerk „Grundgesetz“ zu nennen. Die Versammlung sollte „Parlamentarischer Rat“ heißen. Auch die Bestätigung durch die Bevölkerung wollten sie anders handhaben, als die Westmächte zunächst vorgesehen hatten: Die Landtage sollten den fertigen Text annehmen, statt ihn einer Volksabstimmung vorzulegen.
Die Militärgouverneure reagierten verärgert auf die deutschen Vorbehalte. Besonders der amerikanische General Lucius D. Clay befürchtete, dass mühsam ausgehandelte Vereinbarungen der Westmächte wieder infrage gestellt würden. Nach weiteren Beratungen der Ministerpräsidenten im Jagdschloss Niederwald bei Rüdesheim und erneuten Gesprächen in Frankfurt kam am 26. Juli ein Kompromiss zustande. Die Verfassungsarbeit konnte beginnen. Die Bezeichnungen „Grundgesetz“ und „Parlamentarischer Rat“ wurden akzeptiert. Ob Volk oder Landtage den Text bestätigen sollten, blieb vorerst offen.
Trotz des vorläufigen Namens sollten die demokratischen Regeln von Anfang an verbindlich gelten.
Ein Entwurf auf der Herreninsel
Bevor der Parlamentarische Rat zusammentrat, ließen die Ministerpräsidenten einen Entwurf vorbereiten. Vom 10. bis 23. August arbeiteten Vertreter der Länder und Verfassungsfachleute im Alten Schloss auf der Herreninsel im Chiemsee. Den Vorsitz führte der bayerische Minister Anton Pfeiffer.
Der Konvent von Herrenchiemsee stellte einen umfangreichen Bericht zusammen. Er enthielt einen Entwurf mit 149 Artikeln, Erläuterungen und unterschiedliche Lösungsvorschläge für strittige Fragen. Bei der Frage etwa, wie die Länder an der Gesetzgebung mitwirken sollten, legte der Konvent mehrere Varianten vor. Die politische Entscheidung darüber mussten später die Abgeordneten in Bonn treffen.
Der Bericht war nicht bindend, gab den Beratungen aber eine wichtige Arbeitsgrundlage. Eine deutsche Zentralregierung, die einen eigenen Entwurf hätte vorlegen können, existierte noch nicht.
Die Arbeit beginnt in Bonn
Die Ministerpräsidenten wählten Bonn im August 1948 zunächst als Tagungsort aus; die Frage des künftigen Regierungssitzes blieb vorerst offen. Die Pädagogische Akademie wurde dafür umgerüstet. Frankfurt blieb als möglicher Sitz der künftigen Bundesorgane im Gespräch.
Im Parlamentarischen Rat waren CDU und CSU gemeinsam mit 27 Mitgliedern ebenso stark wie die SPD. Die FDP stellte fünf Abgeordnete. Die übrigen sechs Sitze verteilten sich zu gleichen Teilen auf die Deutsche Partei, das Zentrum und die KPD. Keine Fraktion konnte den Verfassungstext allein durchsetzen.
Adenauer vertrat den Rat nach außen und führte Gespräche mit den Besatzungsmächten. Die zentrale Arbeit am Entwurf leitete dagegen Carlo Schmid von der SPD als Vorsitzender des Hauptausschusses. In den Fachausschüssen wurden einzelne Themen beraten; der Hauptausschuss fügte die Ergebnisse zusammen. Ein Redaktionsausschuss sorgte dafür, dass aus politischen Vereinbarungen brauchbare Gesetzesformulierungen wurden.
Zu den umstrittenen Fragen gehörte, wie stark der Bund gegenüber den Ländern werden sollte. Auch über den Einfluss der Kirchen auf die Schule und die Rechte der Eltern mussten die Parteien Kompromisse finden.
Der Staat wird an Grundrechte gebunden
Die Erfahrung der nationalsozialistischen Herrschaft prägte die Verfassungsarbeit. Der Staat hatte Menschen verfolgt und ermordet, statt ihre Rechte zu schützen. Im neuen Verfassungstext sollten staatliche Stellen deshalb Grenzen erhalten, die auch eine parlamentarische Mehrheit beachten musste.
An die Spitze der Grundrechte stellten die Abgeordneten den Satz: „Die Würde des Menschen ist unantastbar.“ Die folgenden Grundrechte schützten unter anderem die persönliche Freiheit und die freie Meinungsäußerung. Sie sollten sämtliche staatlichen Stellen unmittelbar binden. Ein Gesetz konnte daher nicht allein dadurch rechtmäßig werden, dass eine Mehrheit es beschlossen hatte.
Für die Kontrolle sah das Grundgesetz ein eigenes Bundesverfassungsgericht vor. Es sollte Streit über die Verfassung entscheiden und verhindern, dass staatliche Organe ihre Befugnisse überschritten. Menschenwürde und die grundlegenden Regeln des demokratischen, sozialen Bundesstaats erhielten zudem einen besonderen Schutz: Auch eine Mehrheit, die die Verfassung ändern konnte, sollte diese Grundentscheidungen nicht beseitigen dürfen.
Zum Auftrag des sozialen Bundesstaats gehörte, Menschen in Not zu helfen. Eine bestimmte Wirtschaftspolitik schrieb das Grundgesetz dabei nicht fest. Über ihre Ausgestaltung mussten künftige Parlamente entscheiden.
Elisabeth Selbert besteht auf Gleichberechtigung
Die konkrete Formulierung der Grundrechte war umkämpft. Das zeigte sich besonders bei der Gleichberechtigung. Unter den 65 stimmberechtigten Mitgliedern des Rats waren nur vier Frauen. Eine von ihnen war die hessische Juristin Elisabeth Selbert von der SPD. Sie setzte sich dafür ein, die Gleichberechtigung von Männern und Frauen ausdrücklich im Grundgesetz zu verankern.
Das betraf weit mehr als das Wahlrecht. Im Familienrecht besaßen Männer weiterhin Vorrechte. Die rechtliche Stellung verheirateter Frauen passte kaum zu den Aufgaben, die viele während des Krieges und in den Jahren danach übernommen hatten. Sie hatten Familien versorgt und ihren Lebensunterhalt verdient, während Ehemänner gefallen, vermisst oder in Gefangenschaft waren.
Selbert erhielt Unterstützung aus den Frauenausschüssen, die nach Kriegsende entstanden waren. Diese hatten zunächst bei der Bewältigung der täglichen Not geholfen und entwickelten sich teilweise zu politischen Verbänden. Im fertigen Text stand schließlich: „Männer und Frauen sind gleichberechtigt.“
Damit war die Ungleichheit im Alltag noch nicht beseitigt. Der Satz verpflichtete aber die Gesetzgebung, widersprechende Bestimmungen zu ändern. Frauen erhielten eine verfassungsrechtliche Grundlage, auf die sie sich gegenüber dem Staat berufen konnten.
Eine Regierung soll auf das Parlament angewiesen sein
Auch das Scheitern der Weimarer Republik beschäftigte die Verfassungsschöpfer. Die neue Regierung sollte sich auf eine parlamentarische Mehrheit stützen. Die politische Führung wurde beim Bundeskanzler konzentriert, den der Bundestag wählen sollte. Der Bundespräsident erhielt eine deutlich begrenztere Stellung als zuvor der Reichspräsident.
Für den Sturz eines Kanzlers wurde eine besondere Regel geschaffen. Der Bundestag konnte ihm das Misstrauen nur dadurch aussprechen, dass er zugleich mit der erforderlichen Mehrheit einen Nachfolger wählte. Eine Mehrheit, die sich lediglich gegen den Amtsinhaber einig war, reichte damit nicht aus. Dieses „konstruktive Misstrauensvotum“ sollte verhindern, dass das Parlament eine Regierung beseitigte, ohne eine neue bilden zu können.
Die Parteien wurden ausdrücklich als Mitwirkende an der politischen Willensbildung anerkannt. Zugleich musste ihre innere Organisation demokratischen Grundsätzen entsprechen. Parteien, die die Demokratie beseitigen wollten, konnten durch das Bundesverfassungsgericht verboten werden.
Wie viel Macht behalten die Länder?
Die Länder wollten die gemeinsame Regierung mitgestalten. Umstritten war, wer sie bei der Bundesgesetzgebung vertreten sollte. Eine Möglichkeit war ein Senat, dessen Mitglieder eine eigene Stellung gegenüber den Landesregierungen gehabt hätten. Die andere war ein Bundesrat aus Vertretern dieser Regierungen.
Die Entscheidung wurde auch außerhalb der Ausschusssitzungen vorbereitet. Bei einem Abendessen verständigten sich der bayerische Ministerpräsident Hans Ehard von der CSU und der Sozialdemokrat Walter Menzel über die Bundesratslösung. Das entsprach dem Wunsch Bayerns, den Landesregierungen einen unmittelbaren Einfluss zu sichern. Teile der CDU/CSU-Fraktion und Adenauer waren über diese Verständigung verärgert.
Im fertigen Grundgesetz bestand der Bundesrat aus Mitgliedern der Landesregierungen. Sie wirkten an der Gesetzgebung des Bundes mit. Damit konnten die Länder ihre Interessen über ein gemeinsames Bundesorgan geltend machen und mussten sich nicht allein auf die Abgeordneten des Bundestags verlassen.
Ebenso umkämpft waren die Steuereinnahmen und die Finanzverwaltung. Eine Bundesregierung brauchte genügend Geld, um ihre Aufgaben erfüllen zu können. Die Länder wollten ihre eigenen Einnahmen und Zuständigkeiten sichern. Diese Fragen entschieden darüber, wie viel von den auf dem Papier vorgesehenen Befugnissen sich später tatsächlich ausüben ließ.
Die Militärgouverneure verlangen Änderungen
Anfang Februar 1949 schien ein Kompromiss zwischen den Fraktionen erreicht. Der Entwurf wurde den Militärgouverneuren zur Prüfung vorgelegt. Am 2. März meldeten diese jedoch erhebliche Einwände an. Besonders die Finanzverfassung und die Verteilung der Gesetzgebungsbefugnisse entsprachen ihren Vorgaben nicht.
Die Westmächte wollten die Rechte der Länder stärker sichern. Die deutschen Abgeordneten hatten dagegen Vereinbarungen getroffen, die dem Bund größere finanzielle Handlungsmöglichkeiten geben sollten. Nun drohten diese Kompromisse auseinanderzubrechen. Die Alliierten konnten dem gesamten Verfassungswerk ihre Zustimmung verweigern.
Adenauer und die Unionsfraktion waren eher bereit, durch weitere Änderungen einen Abschluss zu ermöglichen. Die SPD hielt an den ausgehandelten Regelungen fest und setzte auf ein Entgegenkommen der Besatzungsmächte. Auch unter den Alliierten bestanden Unterschiede. Clay vertrat die Forderungen hartnäckig, während die Bereitschaft zu Zugeständnissen andernorts größer war.
Im April signalisierten die Außenminister der Westmächte Entgegenkommen in den strittigen Fragen. Am 25. April einigte sich eine Delegation des Parlamentarischen Rats in Frankfurt mit den Militärgouverneuren. Danach konnten die letzten Änderungen eingearbeitet werden. Die Abgeordneten hatten dabei auch eigene Vorschläge gegenüber den Besatzungsmächten durchgesetzt.
Dreiundfünfzig Stimmen für das Grundgesetz
Am 8. Mai 1949, vier Jahre nach der deutschen Kapitulation, stimmte der Parlamentarische Rat über den fertigen Text ab. 53 Mitglieder votierten dafür, zwölf dagegen. Zu den Gegnern gehörten sechs der acht CSU-Abgeordneten sowie die Vertreter des Zentrums, der Deutschen Partei und der KPD. Ihre Gründe waren unterschiedlich: Den einen gingen die Länderrechte oder die kirchenpolitischen Bestimmungen nicht weit genug, die Kommunisten lehnten die westdeutsche Staatsgründung ab.
Am 12. Mai genehmigten die Militärgouverneure das Grundgesetz und billigten damit die Annahme durch die Landtage. Sie stimmten allerdings unter Vorbehalten zu. Insbesondere verweigerten sie eine uneingeschränkte Einbeziehung Berlins in den Bund. Ihre Zustimmung hob zudem die Besatzungsherrschaft nicht auf. Die neue deutsche Regierung würde weiterhin mit den besonderen Befugnissen der Alliierten rechnen müssen.
Nun waren die Landtage an der Reihe. Zehn nahmen das Grundgesetz an. Bayern lehnte es nach einer langen Debatte als zu zentralistisch ab, erkannte aber zugleich an, dass es auch dort verbindlich werden würde, wenn die erforderliche Mehrheit der Länder zustimmte. Das Grundgesetz verlangte die Zustimmung von mindestens zwei Dritteln der beteiligten Länder. Bayern gehörte deshalb auch zum neuen Bundesstaat.
Am 23. Mai kam der Parlamentarische Rat in Bonn zur feierlichen Schlusssitzung zusammen. Das Grundgesetz wurde ausgefertigt und verkündet. Mit Ablauf dieses Tages trat es in Kraft. Noch gab es weder einen gewählten Bundestag noch eine Bundesregierung; deren Bildung musste jetzt folgen.
Zum Weiterlesen
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Benz, W. (1984): Die Gründung der Bundesrepublik. Von der Bizone zum souveränen Staat.*
Kleßmann, C. (1991): Die doppelte Staatsgründung. Deutsche Geschichte 1945–1955.*
Bildnachweis
Titel: Grundgesetz, 1949.
Bundeshaus, 1961: Bundesarchiv, B 145 Bild-F010479-0006 / CC-BY-SA 3.0.
Rittersturzkonferenz: Bundesarchiv, Bild 175-05845 / CC-BY-SA 3.0.
Alle weiteren Bilder gemeinfrei.
