Am 30. Mai 1968 stimmten im Bundestag 384 Abgeordnete für die Einführung einer Notstandsverfassung, 100 dagegen. Die Große Koalition erreichte damit die notwendige Zweidrittelmehrheit. Zu den Gegnern gehörten neben der FDP auch zahlreiche Sozialdemokraten. Nach jahrelangen Auseinandersetzungen stand fest, welche zusätzlichen Befugnisse der Staat in außergewöhnlichen Krisen erhalten sollte.
Außerhalb des Parlaments hatte sich breiter Protest entwickelt. Am 11. Mai 1968 zogen Zehntausende beim Sternmarsch nach Bonn. Das Kuratorium „Notstand der Demokratie“ und die Kampagne für Demokratie und Abrüstung hatten zu der Demonstration aufgerufen; Gewerkschafter und Studenten gehörten zu den Beteiligten. Sie fürchteten, dass die neuen Möglichkeiten auch gegen demokratische Opposition eingesetzt werden könnten. Die Regierung erklärte dagegen, der Staat benötige rechtlich geregelte Mittel, um seine Handlungsfähigkeit im Ernstfall zu erhalten.
Die nicht abgeschlossene Souveränität
Der Streit hatte eine außenpolitische Voraussetzung. Mit den Pariser Verträgen von 1954/55 war das westliche Besatzungsstatut aufgehoben worden. Die drei Westmächte behielten jedoch besondere Befugnisse zum Schutz ihrer in der Bundesrepublik stationierten Streitkräfte. Für schwere Krisen bestanden Eingriffsmöglichkeiten fort, solange die Bundesrepublik keine ausreichenden eigenen Regelungen geschaffen hatte.
Die Bundesregierung wollte diese Vorbehalte ablösen. Sie argumentierte, dass die Bundesrepublik im Notfall selbst verantwortlich handeln müsse. Mit der Regelung eigener Krisenbefugnisse sollte zugleich der verbliebene Einfluss der früheren Besatzungsmächte eingeschränkt werden.
Die besondere Verantwortung der Siegermächte für Berlin und Deutschland als Ganzes war davon zu unterscheiden. Diese Rechte wurden durch die Notstandsgesetze nicht aufgehoben. Die Regierung konnte also einen weiteren Schritt zur eigenen staatlichen Handlungsfähigkeit erreichen, ohne damit sämtliche offenen Fragen der Nachkriegsordnung zu erledigen.
Seit dem Ende der 1950er Jahre hatten mehrere Entwürfe vorgelegen. Für eine Grundgesetzänderung brauchte die Regierung jedoch die Zustimmung eines erheblichen Teils der Opposition. Solange die SPD die Vorlagen ablehnte, konnte die Union sie nicht allein durchsetzen. Erst die Große Koalition schuf die parlamentarische Mehrheit für einen gemeinsam ausgehandelten Text.
Die Erinnerung an Weimar
Der Parlamentarische Rat hatte 1949 auf eine umfassende Notstandsverfassung verzichtet. Die Erfahrungen mit der Weimarer Republik waren noch unmittelbar. In deren Endphase hatten Notverordnungen des Reichspräsidenten dazu beigetragen, parlamentarische Entscheidungen zu umgehen. Staatliche Krisen konnten so zum Anlass werden, die gewählten Volksvertreter immer weiter zurückzudrängen.
Für die Kritiker der neuen Entwürfe lag darin eine Warnung. Wer über das Vorliegen eines Notstands entschied, konnte damit auch Einfluss darauf gewinnen, welche Rechte noch wirksam ausgeübt werden durften. Ein zunächst für einen außergewöhnlichen Angriff geschaffenes Instrument konnte bei weiter Auslegung gegen politische Gegner gerichtet werden.
Die Befürworter wollten gerade deshalb klare Bestimmungen in der Verfassung. Nach ihrer Auffassung war ein ungeregelter Krisenfall gefährlicher, weil dann unklar bleiben konnte, wer welche Maßnahmen anordnen durfte. Rechtliche Voraussetzungen und parlamentarische Kontrolle sollten verhindern, dass die Regierung allein unter Berufung auf eine Gefahr freie Hand erhielt.
Die Auseinandersetzung betraf daher auch die Frage, welche Sicherung verlässlicher war: möglichst wenig zusätzliche Macht zu gewähren oder die erwartbare staatliche Reaktion ausdrücklich zu begrenzen. In den mehrjährigen Beratungen wurden frühere Entwürfe verändert und Kontrollmöglichkeiten ausgebaut. Die Kritik wirkte damit auf die Gestalt der später beschlossenen Regeln ein, auch wenn viele Gegner das Ergebnis weiter ablehnten.
Verschiedene Gefahren, unterschiedliche Verfahren
Die Notstandsverfassung unterschied zwischen dem militärischen Angriff von außen und Gefahren im Innern. Für schwere Naturkatastrophen wurden Möglichkeiten der gegenseitigen Hilfe erweitert. Der Bund und die Länder sollten Kräfte zusammenführen können, wenn die zuständigen Stellen eine außergewöhnliche Lage nicht mit den eigenen Mitteln bewältigten.
Der Verteidigungsfall erhielt besondere Regeln. Wenn das Land angegriffen wurde oder ein Angriff unmittelbar drohte, sollten staatliche Entscheidungen unter erschwerten Bedingungen möglich bleiben. Befugnisse konnten verlagert und Verfahren beschleunigt werden. Die Feststellung dieses Falls und die Kontrolle der Maßnahmen wurden aber nicht einfach einem allein handelnden Regierungschef überlassen.
Für den Fall, dass der Bundestag im Verteidigungsfall nicht rechtzeitig zusammentreten konnte oder nicht beschlussfähig war, wurde der Gemeinsame Ausschuss vorgesehen. In ihm saßen Abgeordnete des Bundestages und Vertreter des Bundesrates. Er sollte notwendige parlamentarische Aufgaben übernehmen. Die Regierung konnte ihn also nicht nach Belieben an die Stelle des Bundestages setzen.
Auch der Einsatz der Bundeswehr im Innern wurde geregelt. Er war an besonders schwere Gefahren und weitere Bedingungen geknüpft. Bei der Bekämpfung organisierter, militärisch bewaffneter Aufständischer konnte sie unter bestimmten Voraussetzungen Polizei und Bundesgrenzschutz unterstützen. Daraus folgte keine allgemeine Erlaubnis, Soldaten gegen gewöhnliche Demonstrationen einzusetzen. Bundestag oder Bundesrat konnten verlangen, einen entsprechenden Einsatz zu beenden.
Arbeitskämpfe und das Recht auf Widerstand
Für die Gewerkschaften war entscheidend, ob ein Streik zur staatlich behandelten Notlage erklärt werden konnte. Wenn wirtschaftliche Forderungen als Angriff auf die staatliche Ordnung galten, wären die Möglichkeiten gewerkschaftlicher Interessenvertretung bedroht. Diese Sorge hatte den Widerstand gegen die Gesetzgebung wesentlich geprägt.
Die Verfassung erhielt deshalb eine ausdrückliche Sicherung für bestimmte Arbeitskämpfe. Notstandsmaßnahmen durften sich nicht gegen solche Auseinandersetzungen richten, die Gewerkschaften und andere geschützte Vereinigungen zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen führten. Die Formulierung begrenzte den Einsatz staatlicher Sonderbefugnisse in einem Bereich, in dem Konflikte gerade zur normalen Interessenvertretung gehörten.
Gleichzeitig wurde in Artikel 20 ein Widerstandsrecht aufgenommen. Es bezog sich auf den Versuch, die verfassungsmäßige Ordnung zu beseitigen, wenn andere Abhilfe nicht möglich war. Damit wurde eine äußerste Sicherung benannt, auf die sich Bürger gegenüber einem Angriff auf die freiheitliche Ordnung berufen konnten. Der Beschluss machte sie nicht zu einer allgemeinen Erlaubnis, gewöhnliche politische Entscheidungen mit Gewalt zu bekämpfen.
Solche Bestimmungen sollten den Einwänden gegen eine einseitige Stärkung des Staates Rechnung tragen. Sie beseitigten jedoch nicht das Misstrauen aller Gegner. Eine rechtliche Grenze musste im Konfliktfall auch von den zuständigen Einrichtungen beachtet und durchgesetzt werden können. Wer diesen Einrichtungen nicht vertraute, konnte sich durch den Text allein nur begrenzt beruhigt fühlen.
Streit über die Kontrolle des Abhörens
Ein besonders umkämpfter Bereich war die Einschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses. Für bestimmte Überwachungsmaßnahmen ließ die neue Verfassungsregelung zu, den üblichen gerichtlichen Rechtsschutz durch eine Kontrolle parlamentarisch bestellter Stellen zu ersetzen. Betroffene sollten unter bestimmten Bedingungen nicht erfahren, dass sie überwacht wurden.
Der FDP-Politiker Hans-Dietrich Genscher wandte sich gegen den Ausschluss des normalen Rechtsweges. Wenn ein Bürger nichts von einem Eingriff erfuhr und nicht selbst vor Gericht dagegen vorgehen konnte, war er besonders auf eine Kontrolle angewiesen, die andere für ihn ausübten. Gerade diese Verlagerung machte den vorgesehenen Schutz aus liberaler Sicht unzureichend.
Der Konflikt zeigte, weshalb die gemeinsame Sorge um die Demokratie nicht automatisch zu denselben Folgerungen führte. Die Regierungsmehrheit hielt die vorgesehenen Sicherungen für tragfähig. Gegner sahen in einzelnen Befugnissen weiterhin ein Risiko, dessen praktische Folgen sich nicht allein durch gute Absichten der amtierenden Minister begrenzen ließen.
Am 28. Juni 1968 trat die Notstandsverfassung in Kraft. Die entsprechenden alliierten Vorbehaltsrechte entfielen. Gut ein Jahr später wechselte die FDP von der Opposition in die Bundesregierung. Genscher übernahm im Kabinett Brandt das Innenministerium. Die Kontrolle geheimer Überwachungsmaßnahmen blieb damit auch für einen früheren Gegner der Gesetzgebung eine praktische Aufgabe im Regierungsamt.
Zum Weiterlesen
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Morsey, R. (2007): Die Bundesrepublik Deutschland. Entstehung und Entwicklung bis 1969*. Darstellung der parlamentarischen Auseinandersetzungen und der alliierten Vorbehaltsrechte.
Angster, J. (2012): Die Bundesrepublik Deutschland 1963–1982. Reform und Krise*. Einordnung der Notstandsgesetze in die politischen Konflikte der Großen Koalition.
Bildnachweise
Das Bundeshaus in Bonn am 6. Mai 1961. Bundesarchiv, B 145 Bild-F010479-0001 / Fotograf unbekannt. CC BY-SA 3.0 de. Dateiquelle.
Protest: Sternmarsch gegen die Notstandsgesetze, 11. Mai 1968. Wikimedia Commons, Friedrich Haag. CC BY-SA 4.0.
Regierungswechsel 1969: SPD-FDP-Verhandlungen, 2. Oktober 1969. Bundesarchiv, B 145 Bild-F030089-0035 / Engelbert Reineke. CC BY-SA 3.0 de.
