Am 15. September 1949 erhält Konrad Adenauer im Deutschen Bundestag 202 Ja-Stimmen. Es ist genau die Zahl, die er für seine Wahl zum Bundeskanzler benötigt. Der 73-jährige CDU-Politiker soll die erste Regierung der Bundesrepublik führen. Die Mehrheit ist knapp, obwohl die Parteien seiner vorgesehenen Koalition zusammen über mehr Mandate verfügen.
Gut einen Monat zuvor haben die Menschen in den westlichen Besatzungszonen erstmals einen Bundestag gewählt. CDU und CSU sind gemeinsam etwas stärker geworden als die SPD. Adenauer hat die folgenden Wochen genutzt, um die Unterstützung für eine Regierung mit den Liberalen und der konservativen Deutschen Partei zu sichern.
Nun bekommt der im Frühjahr geschaffene Staat eine gewählte politische Führung. Ihre Ämter entstehen in Bonn, wo noch im September Bauarbeiter und Verwaltungsleute daran arbeiten, Räume für die neuen Bundesorgane bereitzustellen. Zugleich behalten die Westmächte wesentliche Entscheidungsrechte. Die Regierung übernimmt Verantwortung für ein Land, in dem die Folgen des Krieges überall sichtbar sind.
Nach dem Grundgesetz müssen die Behörden entstehen
Am 23. Mai 1949 war das Grundgesetz verkündet worden. Es legte fest, wie die Bundesrepublik regiert werden sollte. Für die praktische Arbeit fehlten aber noch der gewählte Bundestag und die Bundesregierung. Die Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder mussten den Übergang vorbereiten.
Dazu gehörten vor allem nüchterne Verwaltungsaufgaben. Beamte entwarfen Geschäftsverteilungspläne für die Ministerien. Sie stellten zusammen, welche Gesetze aus den Besatzungszonen weiterhin gelten sollten und welche der neue Bundestag rasch behandeln musste. Auch der erste Haushalt wurde vorbereitet.
Vieles kam aus der britisch-amerikanischen Bizone. Ihre Wirtschaftsverwaltung hatte bereits Gesetze ausgearbeitet und Behörden aufgebaut. Ein Teil dieses Personals und der Aufgaben ging später auf den Bund über. In der französischen Zone galten dagegen vielfach andere Vorschriften. Die neue Regierung musste die bisher getrennten Verwaltungen zusammenführen.
Bonn setzt sich gegen Frankfurt durch
Ein Regierungssitz musste genügend Arbeitsräume und Unterkünfte bieten. Frankfurt hatte dafür gute Voraussetzungen. Dort saßen bereits die bizonalen Behörden, und die Stadt war verkehrsgünstig gelegen. Bonn war seit September 1948 Tagungsort des Parlamentarischen Rats, für die Unterbringung einer ganzen Bundesregierung aber kaum gerüstet.
Adenauer setzte sich früh für Bonn ein. Er lebte im nahen Rhöndorf und kannte das Rheinland gut. In Frankfurt sah er zudem die Gefahr, dass die Bundesregierung zu dicht an der amerikanischen Besatzungszentrale arbeiten würde. Für Bonn sprach aus Sicht seiner Unterstützer auch, dass die kleinere Stadt den vorläufigen Charakter des westdeutschen Staates deutlicher machte. Berlin sollte als künftige Hauptstadt eines wiedervereinigten Deutschlands im Blick bleiben.
Die meisten Sozialdemokraten bevorzugten Frankfurt. Die Fronten verliefen jedoch quer durch die Parteien. Hessische CDU-Politiker unterstützten Frankfurt, während der sozialdemokratische nordrhein-westfälische Innenminister Walter Menzel für Bonn eintrat. Regionale Interessen verbanden sich mit unterschiedlichen Vorstellungen über den neuen Staat.
Am 10. Mai 1949 entschied der Parlamentarische Rat mit 33 gegen 29 Stimmen für Bonn als vorläufigen Sitz der Bundesorgane. Die Pädagogische Akademie wurde zum Bundeshaus ausgebaut. Gleichzeitig mussten Büros und Wohnungen gefunden werden. Die Entscheidung war gefallen, doch die Baustellen kamen nur mühsam voran. Hohe Kosten und die unzureichende Unterbringung beschäftigten die für den Aufbau zuständigen Stellen bis zum Zusammentritt der Bundesorgane.
Der Wahlkampf dreht sich um Arbeit und Preise
Für viele Wähler war die Frage des Regierungssitzes weniger dringend als die eigene wirtschaftliche Lage. Die Währungsreform hatte Waren zurück in die Geschäfte gebracht. Doch steigende Preise belasteten die Familien, und die Arbeitslosigkeit nahm zu. Zahlreiche Menschen teilten sich Wohnungen oder lebten in notdürftigen Unterkünften. Flüchtlinge und Vertriebene suchten Arbeit und einen dauerhaften Platz zum Leben.
Ludwig Erhard wurde im Wahlkampf zum wichtigsten Fürsprecher der bisherigen Wirtschaftspolitik. Er leitete die Wirtschaftsverwaltung der Bizone und trat für die Union auf, obwohl er damals noch parteilos war. Er versprach, dass Wettbewerb und eine steigende Produktion die Schwierigkeiten überwinden würden. In ihren Düsseldorfer Leitsätzen vom 15. Juli bekannte sich die CDU zur Sozialen Marktwirtschaft.
Die SPD unter Kurt Schumacher hielt eine stärkere staatliche Planung für notwendig. Sie wollte wichtige Wirtschaftsbereiche unter öffentliche Kontrolle bringen und verwies auf die sozialen Folgen der Preisfreigaben. Der Konflikt betraf unmittelbar den Alltag: Wer Arbeit suchte oder sich angebotene Waren nicht leisten konnte, musste entscheiden, welcher Politik er eine Verbesserung zutraute.
Der Wahlkampf wurde scharf geführt. Adenauer und Schumacher warfen einander vor, den Interessen einzelner Besatzungsmächte zu nahe zu stehen. Auch die Unterstützung der Union durch die katholische Kirche wurde zum Streitpunkt. Die breite Zusammenarbeit bei der Ausarbeitung des Grundgesetzes ging nun in den Wettbewerb um die erste Regierungsmehrheit über.
Die Wähler vergeben die Mandate
Am 14. August 1949 stimmten die Wahlberechtigten über die Zusammensetzung des Bundestags ab. Sie hatten jeweils eine Stimme für den Kandidaten ihres Wahlkreises. Bei Parteikandidaten wurde diese auch für die Sitzverteilung ihrer Partei berücksichtigt. Ein Teil der Abgeordneten zog über die Wahlkreise ein, weitere über Landeslisten.
Die Fünfprozenthürde galt damals auf Landesebene. Parteien konnten deshalb mit einer regionalen Stärke in den Bundestag gelangen, auch wenn sie im gesamten Bundesgebiet deutlich unter fünf Prozent blieben. Ein gewonnenes Direktmandat eröffnete ebenfalls den Zugang zur Sitzverteilung im betreffenden Land.
Die Wahlbeteiligung betrug 78,5 Prozent. CDU und CSU erreichten zusammen rund 31 Prozent und 139 Mandate. Die SPD kam auf rund 29,2 Prozent und 131 Sitze. Die FDP erhielt 52 Mandate, die Deutsche Partei 17 bei einem bundesweiten Stimmenanteil von rund vier Prozent. Das war ein knapper Vorsprung der Union. Eine gemeinsame Regierung von CDU/CSU, FDP und Deutscher Partei konnte sich aber auf insgesamt 208 Abgeordnete stützen.
Der Bundestag umfasste 402 in den Westzonen gewählte Mitglieder. Elf Parteien und drei unabhängige Abgeordnete waren vertreten. Hinzu kamen acht Berliner Vertreter mit eingeschränkten Rechten. Für Berlin galt weiterhin der besondere Status unter den vier Besatzungsmächten.
In Rhöndorf wird die Koalition vorbereitet
Nach der Wahl kamen unterschiedliche Regierungsbündnisse infrage. Auch in der Union gab es Anhänger einer Großen Koalition mit der SPD. Zu ihnen gehörte der nordrhein-westfälische Ministerpräsident Karl Arnold. Eine solche Regierung hätte eine breite Mehrheit besessen und die Zusammenarbeit der Verfassungsberatungen fortsetzen können.
Adenauer wollte dagegen eine Koalition ohne die Sozialdemokraten. Mit FDP und Deutscher Partei ließ sich die bisherige Zusammenarbeit bei der Wirtschaftspolitik fortführen. Die Deutsche Partei hatte ihren Schwerpunkt in Niedersachsen und vertrat einen nationalkonservativen Kurs. Ihre Mandate wurden für die geplante Mehrheit gebraucht.
Am 20. August verständigte sich Adenauer mit dem bayerischen Ministerpräsidenten Hans Ehard über diesen Weg. Am folgenden Tag trafen sich führende Unionspolitiker in Adenauers Haus in Rhöndorf. Bei der Kaffeerunde gewann er Unterstützung für seine Kanzlerkandidatur und für die Koalition mit FDP und Deutscher Partei. Zugleich sollte der Liberale Theodor Heuss Bundespräsident werden.
Damit waren wichtige Entscheidungen vorbereitet, die formell erst die neuen Verfassungsorgane treffen konnten. Auch innerhalb der vorgesehenen Koalition mussten die Beteiligten noch über Ämter und Zuständigkeiten verhandeln.
Bundestag, Bundesrat und Bundespräsident
Am 7. September 1949 traten in Bonn erstmals Bundestag und Bundesrat zusammen. Der Bundestag wählte den CDU-Politiker Erich Köhler zu seinem Präsidenten. Im Bundesrat vertraten die Landesregierungen ihre Länder. Dessen erster Präsident wurde Karl Arnold. Die Ministerpräsidenten, die zuvor den Aufbau des Bundes vorbereitet hatten, arbeiteten damit künftig in einem regulären Bundesorgan mit.
Am 12. September kam die Bundesversammlung zusammen. Ihr gehörten die Bundestagsabgeordneten und von den Landtagen gewählte Vertreter an. Sie bestimmte Theodor Heuss im zweiten Wahlgang zum Bundespräsidenten. Der FDP-Vorsitzende hatte bereits im Parlamentarischen Rat an der Verfassung mitgearbeitet.
Der Bundespräsident konnte nun den Kandidaten für das Kanzleramt vorschlagen. Die politische Führung der Regierung sollte beim Bundeskanzler liegen; für dessen Wahl war die Mehrheit der stimmberechtigten Bundestagsmitglieder erforderlich.
Adenauer erreicht die Mehrheit auf die Stimme genau
Am 15. September stellte sich Adenauer der Wahl. Die vorgesehene Koalition verfügte über sechs Mandate mehr, als für die Kanzlermehrheit notwendig waren. Das geheime Votum fiel dennoch so knapp aus, dass schon eine Ja-Stimme weniger seine Wahl verhindert hätte.
Adenauer hatte damit das Amt gewonnen. Er erhielt jedoch weniger Ja-Stimmen, als seine Koalition Mandate besaß.
Nach der Kanzlerwahl mussten die Ministerposten besetzt werden. Die Auswahl der Minister musste die Ansprüche der Koalitionsparteien ebenso berücksichtigen wie unterschiedliche Gruppen innerhalb der Union. Auch die CSU verlangte genügend Einfluss in der Bundesregierung.
Die erste Bundesregierung nimmt ihre Arbeit auf
Franz Blücher von der FDP wurde Vizekanzler und Minister für die Aufgaben des Marshallplans. Seine Partei erhielt außerdem die Ressorts Justiz und Wohnungsbau. Die Deutsche Partei übernahm unter anderem das Verkehrsministerium. Die Verteilung der Ministerien gab den kleineren Koalitionspartnern eigene Arbeitsbereiche, in denen sie die Regierungspolitik mitgestalten konnten.
Ludwig Erhard wechselte von der Frankfurter Wirtschaftsverwaltung in das Bundeswirtschaftsministerium. Weitere Aufgaben und Mitarbeiter der Bizone wurden ebenfalls übernommen. Die neue Regierung konnte dadurch auf vorhandene Verwaltungserfahrung zurückgreifen. Für die Aufnahme von Vertriebenen und die Wohnungsnot wurden eigene Ministerien eingerichtet.
Am 20. September wurden die Minister vereidigt. Adenauer stellte dem Bundestag seine Regierung vor und gab die erste Regierungserklärung ab. Nach den Verhandlungen über die Ressorts gehörten dem Kabinett schließlich dreizehn Minister an.
Der Bund begann seine Arbeit mit begrenzten finanziellen Mitteln. Bis zum ersten regulären Haushaltsjahr stützte er sich wesentlich auf den bisherigen Haushalt der Bizone. Die ersten Regierungsgeschäfte bestanden deshalb auch darin, laufende Aufgaben zu übernehmen und die Übergabe aus Frankfurt zu bewältigen.
Die Westmächte behalten Entscheidungsrechte
Am 21. September besuchte Adenauer mit mehreren Ministern die Vertreter der Westmächte auf dem Petersberg bei Bonn. An diesem Tag trat das Besatzungsstatut in Kraft. Die Militärgouverneure wurden durch zivile Hohe Kommissare abgelöst, die gemeinsam die Alliierte Hohe Kommission bildeten.
Die deutsche Regierung konnte künftig weit mehr selbst entscheiden als die bisherigen Verwaltungen der Besatzungszonen. Die Westmächte behielten aber die Kontrolle über die auswärtigen Beziehungen und wichtige Bereiche der Wirtschaft. Auch Fragen der Entmilitarisierung und der Reparationen blieben ihrer Aufsicht unterstellt. Sie konnten unter bestimmten Voraussetzungen erneut umfassend eingreifen.
Für die Minister bedeutete das, dass ihre Verantwortung über ihren tatsächlichen Handlungsspielraum hinausreichte. Sie sollten den Wiederaufbau betreiben und die Interessen ihrer Wähler vertreten, mussten aber bei wichtigen Vorhaben die Zustimmung der Besatzungsmächte erreichen. Das Grundgesetz und die gewählten Bundesorgane bestanden neben den weitergeltenden alliierten Befugnissen.
Der Bundestag bestätigt Bonn
Auch die Entscheidung über den Regierungssitz wurde nach dem Zusammentritt des Bundestags erneut beraten. Frankfurt hatte seine Bewerbung weiterverfolgt. Die SPD wollte die Frage nochmals zugunsten der Stadt entscheiden lassen, in der bereits so viele Voraussetzungen für die Bundesverwaltung bestanden.
Am 3. November 1949 bestätigte der Bundestag Bonn als vorläufigen Sitz der Bundesorgane. 200 Abgeordnete stimmten für Bonn, 176 für Frankfurt. Die Ministerien und das Parlament blieben am Rhein. In Bonn wurden weiter Räume für die Bundesverwaltung hergerichtet.
Zum Weiterlesen
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Benz, W. (1984): Die Gründung der Bundesrepublik. Von der Bizone zum souveränen Staat.*
Kleßmann, C. (1991): Die doppelte Staatsgründung. Deutsche Geschichte 1945–1955.*
Bildnachweis
Titel: Wahlplakat, 1949. Wikimedia Commons, KAS/ACDP 10-001: 103 CC-BY-SA 3.0 DE.
Petersberg: Wikimedia Commons, Sir James. CC BY-SA 3.0.
Adenauer: Bundesarchiv, B 145 Bild-F078072-0004 / Katherine Young / CC BY-SA 3.0.
