Ronald Reagan trat am 3. August 1981 im Rosengarten des Weißen Hauses vor die Presse und setzte streikenden Fluglotsen eine Frist. Wer innerhalb von 48 Stunden nicht an den Arbeitsplatz zurückkehre, werde seine Stelle verlieren. Nach Ablauf des Ultimatums entließ die Bundesregierung mehr als elftausend Beschäftigte. Eine Berufsgruppe, die den Luftverkehr kontrollierte, hatte sich als schwer ersetzbar betrachtet. Nun zeigte der Staat, dass er bereit war, mit erheblich weniger Personal weiterzuarbeiten.
Die Auseinandersetzung wurde zu einem Zeichen des veränderten Umgangs mit Gewerkschaften. Ihr Ausgang erklärt sich jedoch nicht allein aus Reagans Härte. Die Regierung konnte sich auf die rechtliche Stellung der Fluglotsen stützen. Ihre Notfallplanung erlaubte ihr zudem, den Flugverkehr zeitweilig einzuschränken und so mit weniger Personal auszukommen. Aus einer wichtigen Tätigkeit folgte keine sichere Verhandlungsmacht, wenn der Gegner auf ihre Unterbrechung vorbereitet war.
Hohe Verantwortung macht die Arbeit nicht erträglicher
Die Fluglotsen waren Beschäftigte der Federal Aviation Administration. An ihren Arbeitsplätzen mussten sie Flugbewegungen überwachen und gefährliche Annäherungen verhindern. Mit dem wachsenden Luftverkehr stiegen Anforderungen und Belastung. Fragen der Arbeitszeit und der Arbeitsorganisation waren deshalb für die Beschäftigten nicht bloß Zusätze zu einer Lohnforderung.
Die Professional Air Traffic Controllers Organization, kurz PATCO, verlangte bessere Bezahlung und eine kürzere Arbeitswoche. Die Mitglieder wollten Bedingungen verändern, unter denen hohe Konzentration über lange Zeit aufrechterhalten werden musste. Der Stolz auf eine verantwortungsvolle Tätigkeit verband sich mit dem Eindruck, die Behörde behandle ihre Fachkräfte ohne ausreichende Rücksicht auf deren Belastung.
1980 hatte PATCO Reagan im Präsidentschaftswahlkampf unterstützt. Sie gehörte damit zu den Gewerkschaften, die nicht hinter Carter standen. Die Entscheidung beruhte auch auf Unzufriedenheit mit der bisherigen Verwaltung. Reagans Wohlwollen gegenüber den Sorgen der Lotsen wurde von manchen Mitgliedern als Aussicht auf einen besseren Verhandlungspartner verstanden.
Eine solche Unterstützung war allerdings keine Zusage, einen Streik zu dulden. Reagan hatte selbst als Gewerkschaftsvorsitzender im Filmgeschäft gearbeitet. Er unterschied aber zwischen dortigen Tarifkonflikten und einer Arbeitsniederlegung von Bundesbediensteten. Die Fluglotsen konnten ihre Wahlempfehlung politisch anführen, daraus jedoch keinen Anspruch auf eine andere Rechtsstellung ableiten.
Ein Streik gegen den Bund hat andere Voraussetzungen
Für Bundesbedienstete war der Streik verboten. Sie hatten sich bei ihrer Einstellung entsprechend verpflichtet. PATCO konnte also über Arbeitsbedingungen verhandeln, verfügte aber nicht über dieselbe rechtliche Möglichkeit zum Arbeitskampf wie eine Gewerkschaft in einem privaten Industriebetrieb.
Die Beteiligten wussten um das Verbot. Frühere Arbeitskonflikte und der besondere Wert ihrer Kenntnisse ließen dennoch hoffen, dass ein entschlossener Ausstand die Regierung zu Zugeständnissen zwingen würde. Ein Verbot musste schließlich auch durchgesetzt werden. Wenn kein ausreichender Ersatz vorhanden war, konnte der Bund trotz seiner Rechtsposition unter erheblichen praktischen Druck geraten.
Nach dem Scheitern der Verhandlungen legten am 3. August Tausende Lotsen die Arbeit nieder. Reagan stellte den Konflikt umgehend als Frage staatlicher Verlässlichkeit dar. Er ließ damit wenig Raum für eine längere Zwischenphase, in der sich die Wirkung des Streiks erst entfalten und eine neue Verhandlungslösung entwickeln konnte. Die Frist machte aus dem Konflikt eine persönliche Entscheidung jedes Streikenden über die Rückkehr.
Manche kehrten zurück. Viele vertrauten darauf, dass die Entlassungsdrohung gegen eine so große Gruppe nicht vollständig umgesetzt werde. Als die Regierung sie vollzog, hatte die Gewerkschaft ihre wichtigste Annahme verloren: Die Fachkenntnisse ihrer Mitglieder würden eine umfassende Ablösung unmöglich machen.
Der Arbeitgeber muss den ganzen Verkehr nicht aufrechterhalten
Die Luftfahrtbehörde verfügte über Notfallpläne. Aufsichtspersonal übernahm operative Aufgaben, und militärische Fluglotsen halfen aus. Nicht streikende Beschäftigte arbeiteten unter veränderten Bedingungen weiter. Zugleich wurden Flüge gestrichen und die Zahl der zulässigen Bewegungen begrenzt.
Das war der entscheidende Unterschied zwischen der gewerkschaftlichen Erwartung und der tatsächlich gewählten Strategie. Die Regierung musste den normalen Betrieb nicht unverändert erhalten. Sie musste genügend Verkehr ermöglichen, um den politischen und wirtschaftlichen Druck auszuhalten. Fluggesellschaften und Reisende hatten erhebliche Nachteile, aber das System brach nicht vollständig zusammen.
Die fehlenden Fachkräfte konnten nicht in wenigen Tagen ausgebildet werden. Die Behörde musste neues Personal einstellen und langfristig qualifizieren. Der Sieg der Regierung beruhte daher nicht auf der Behauptung, die alte Belegschaft sei überflüssig gewesen. Sie akzeptierte hohe Übergangskosten, um ihren Kurs durchzusetzen.
Eine Sicherheitsuntersuchung prüfte den Betrieb unter diesen Bedingungen. Die Frage, wie sich mit weniger Verkehr und veränderter Besetzung arbeiten ließ, war von der politischen Entscheidung über die Entlassung zu unterscheiden. Dass Flugzeuge weiter flogen, bewies für sich genommen weder die Fehlerlosigkeit der Verwaltung noch die Unbegründetheit der Beschwerden über den früheren Arbeitsalltag.
Die Entlassung wirkt über die Behörde hinaus
PATCO verlor ihre Anerkennung als Verhandlungspartner. Den Entlassenen blieb vielfach nur die Suche nach anderer Arbeit oder der Rechtsweg gegen ihre individuelle Behandlung. Ein Teil konnte später zurückkehren. Die gemeinsame Organisation war jedoch zerschlagen, und der Bund stellte nicht einfach dieselbe Belegschaft zu den verlangten Bedingungen wieder ein.
Für andere Arbeitgeber wurde der Vorgang zu einem weithin beachteten Beispiel. Er zeigte, dass eine Regierung auch gegen eine hoch qualifizierte Gruppe eine harte Linie durchhalten konnte. Private Unternehmen konnten daraus Ermutigung für eigene Auseinandersetzungen gewinnen. Das Streikverbot im Bundesdienst galt allerdings nicht automatisch für ihre Beschäftigten. Die politische Wirkung reichte weiter als die unmittelbar anwendbare Rechtslage.
Auch Gewerkschaften mussten den Ausgang bewerten. Eine Berufsgruppe hatte gehofft, ihre besondere Stellung allein werde genügen. Unterstützung von außen konnte diese Annahme nach Beginn des Konflikts nicht mehr retten. Der Fall machte sichtbar, wie sehr ein Arbeitskampf vom Verhältnis zwischen erwarteter Unterbrechung und tatsächlicher Durchhaltefähigkeit des Arbeitgebers abhing.
1987 erhielt die neue National Air Traffic Controllers Association die Anerkennung als gewerkschaftliche Vertretung. Der Konflikt hatte die Organisation von Fluglotsen somit nicht dauerhaft unmöglich gemacht. Er hatte aber die Bedingungen verändert, unter denen sie erneut stattfinden konnte. Hinter jedem neu besetzten Kontrollplatz stand nun die Erinnerung, dass eine unverzichtbare Aufgabe und ein sicherer Arbeitsplatz nicht dasselbe waren.
Zum Weiterlesen
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McCartin, J. A. (2011): Collision Course. Ronald Reagan, the Air Traffic Controllers, and the Strike That Changed America*. Rekonstruiert Arbeitsbedingungen, Verhandlungen und die längerfristigen Folgen des PATCO-Streiks.
Lichtenstein, N. (2002): State of the Union. A Century of American Labor*. Ordnet den Konflikt in die veränderte Stellung der Gewerkschaften während des späten zwanzigsten Jahrhunderts ein.
Bildnachweis
Titelbild: Ronald Reagan erklärt sein Vorgehen gegen den Fluglotsenstreik, August 1981. Foto/Abbildung: White House Photo Office. Quelle: Wikimedia Commons. Public domain.
Bild 1: Ein Fluglotse am Felker Army Airfield, 2012 – eine spätere Aufnahme des Arbeitsplatzes. Foto/Abbildung: Jason J. Brown. Quelle: Wikimedia Commons. Public domain.
Bild 2: Ronald Reagan im Gespräch mit Verkehrsminister Drew Lewis und Ed Meese. Foto/Abbildung: President (1981-1989 : Reagan). White House Photographic Office. 1981-1989. Quelle: Wikimedia Commons. Public domain.
